看盐政执法，学法律规则

闲在九月 · 发表于 2014-11-8 19:34:50

盐政执法，是冷门，很少进入人们视野，没有形成热点。

前几天，河南省新郑市盐政部门，对使用从郑州市购买的食盐的餐馆执法，处罚没收、罚款。媒体报道后，盐政部门第二天公开道歉，退还食盐和罚款。翻腾出来，原来户县盐政局在2013年4月就进行类似执法。接着，新闻又报道江苏省徐州新沂市一大排档老板老陈用了2斤连云港的盐，因为跨区域用盐被罚款。看来盐政执法，离我们并不遥远。

搜索一下相关法律，真不少。涉及食盐管理的，有三个行政法规：1990年国务院《中华人民共和国盐业管理条例》，1994年国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，2013年修改的国务院《食盐专营办法》；两个地方性法规：2012年修改的陕西省人大常委会《陕西省盐业条例》，1999年省人大常委会《陕西省地方病防治条例》；一个地方政府规章：1996年省政府《陕西省实施〈食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例〉办法》。

《中华人民共和国盐业管理条例》第22条规定“禁止在食用盐市场上销售下列盐制品：（一）不符合食用盐卫生标准的原盐和加工盐；（二）土盐、硝盐；（三）工业废渣、废液制盐。经化学工业部批准的以盐为原料的少数碱厂综合利用资源加工制盐，符合国家规定的食用盐卫生的标准可以作为食用盐销售，但必须纳入盐业行政主管部门的产销计划，并依法缴纳盐税”，第29条规定“ 违反本条例第十五条、第十六条、第二十二条、第二十三条规定的，盐业行政主管部门、工商行政管理机关和食品卫生监督机构按照他们的职责分工，有权予以制止，责令其停止销售，没收其非法所得，并可处以不超过非法所得额五倍的罚款；情节严重的，工商行政管理机关有权吊销其营业执照。造成严重食物中毒、构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任”，没有对使用不合格食盐规定行政处罚。

《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第29条规定“违反本条例的规定，在缺碘地区生产、销售的食品和副食品中加非碘盐的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令改正，没收违法所得，可以并处该产品价值1倍以下的罚款”，对缺碘地区生产、销售的食品和副食品中加非碘盐的规定了行政处罚，食品生产、食品流通，肯定是适用对象，餐饮服务业也销售食品、副食品，也应当适用。

《食盐专营办法》第14条规定“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”，第22条规定“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责今改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值 3倍以下的罚款”。对食品加工用盐违规购进规定了行政处罚。

就是说，国务院的行政法规，只有《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第29条对缺碘地区餐饮业销售的食品和副食品中加非碘盐的规定了行政处罚，可是执法主体是县级以上人民政府卫生行政部门，不是盐政部门。

《陕西省盐业管理条例》第21条规定“食品、副食品加工企业可以凭营业执照从当地食盐批发企业购进大包装食盐；食盐用量较大的渔业、畜牧业企业和养殖专业户可以直接从当地食盐批发企业购进大包装食盐。购进的大包装食盐不得转让、倒卖。禁止食品、副食品加工企业，渔业、畜牧业企业和养殖专业户从食盐批发企业、食盐零售经营者以外的渠道购进盐产品”，第34条规定“违反本条例第八条第五款、第二十一条第二款规定的，由县级以上盐业主管机构责令停止违法行为，没收违法物品、违法所得，可并处五百元以上五千元以下罚款”，对食品加工企业违规购进食盐规定了行政处罚，没有对餐饮业规定行政处罚。

《陕西省地方病防治条例》第9条“碘缺乏病的防治采取食用碘盐为主的措施。实施食盐加碘防治措施困难的地区，实行碘盐配售制，具体办法由县级人民政府制定。添加食用盐的食品和副食品必须使用合格碘盐。禁止销售非碘盐、散碘盐和不合格碘盐”，第28条规定“违反本条例第九条第三款、第四款、第十条第三款规定的，由县级以上人民政府盐务单位或者卫生行政部门责令停止违法行为，没收违法物品及违法所得，可以并处违法物品价值三倍以下罚款”，对使用不合格食盐的食品、副食品，不区分食品加工和餐饮服务业，均规定了行政处罚。

《陕西省实施〈食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例〉办法》第17条规定“任何单位和个人不得销售非碘盐、散碘盐和不合格碘盐。生产、销售的食品和副食品，凡需添加食用盐的，必须使用碘盐”，第31条规定“ 违反本办法规定，在加工、销售的食品和副食品中添加非碘盐的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令改正，没收违法所得，可以并处该产品价值1倍以下的罚款”，对使用不合格食盐的食品、副食品，不区分食品加工和餐饮服务业，均规定了行政处罚。

从陕西省的规定看，《陕西省实施〈食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例〉办法》的规定，对销售的食品、副食品使用非碘盐的，包括餐饮服务业，规定了行政处罚，执法机关是县级以上人民政府卫生行政部门，《陕西省地方病防治条例》对使用不合格食盐的食品、副食品，不区分食品加工和餐饮服务业进行行政处罚，执法部门是县级以上人民政府盐务单位或者卫生行政部门，食盐生产、流通环节由盐政部门执法，餐饮业有卫生行政部门执法。

网络报道的案例，均是盐政部门对餐饮业行政处罚，拿国务院和陕西省的规定衡量，对餐饮业使用食盐的监管是卫生部门的职责，盐政部门是没有执法权的。因此可以认定盐政执法是违法的。

另外，盐政执法，程序上应当合法。而盐政部门去餐馆检查，首先得有检查权。检查是强制措施，2011年《行政强制法》实施后，没有法律、法规的规定，行政机关是没有权利实施检查的。国务院的三个法规没有授权盐政部门对餐饮单位有检查权，陕西省的法规也没有给盐政部门授权对餐饮单位检查，即使餐饮单位用盐违法，也找不来证据，强行检查违法，强行检查取得证据也是违法的，执法程序也不合法。

食品安全高于一切，从来是各级领导关注对象，高压之下，也许基层盐政部门有不得已的苦衷。而食盐专营，盐政部门政企不分，垄断经营，暗箱运作，部门利益难得监督，是否选择性执法，这些总让人对盐政执法动机有怀疑。

盐政部门没有执法权、检查权，不能处罚餐饮业，不等于其他执法部门不管，不等于餐饮业用盐就有监管漏洞。除了盐政，政府还有食品药品安全主管部门，对食品从加工、流通到餐饮行业进行监管，可以对食品添加剂进行监管，当然包括对使用的食盐进行监管，从而保证食品安全，保障公众健康。

2009年《食品安全法》第28条规定“禁止生产经营下列食品：------（十）国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；（十一）其他不符合食品安全标准或者要求的食品”，可以理解使用非加碘盐的食品是禁止生产经营的食品。根据该法第85条“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：------（八）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；------”的规定，对使用非加碘盐食品的，应当没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，还要罚款，情节严重的吊销许可证。这应当是对违规适用非加碘盐的餐饮业进行行政处罚的效力最高的法律依据。其执法部门根据该法第5条的规定是政府确定的各个食品安全监管部门，餐饮业的餐饮服务许可证是是食品药品监督管理部门颁发，也由其监督检查。2013年国家对食品安全监管实行改革，把原来卫生部门的监管职能划归食品药品管理部门，原来卫生部门承担的食盐监管职责也就由食品药品管理部门承担。因此对餐饮单位使用食盐的监管职责应当是食品药品监督管理部门。

只要是法律问题，就是一个简单事情。从法律规定看，法律、行政法规、地方法规都没有授权盐政部门把餐饮单位作为监管对象。盐政不监管，还有食品药品监督管理部门执法，盐政执法绕开餐饮业，也不是多大的事儿。

看来，监管食盐，也面临一个法律思维、法律方法的问题。