独家重磅|“秦岭”的政治与法治

探路者

2018年夏秋之际，陕西省西安市境内的秦岭北麓，兴起了一场拆除违法建筑的风暴。据2019年1月9日央视《一抓到底正风纪》节目披露，在两个月左右时间里，共拆除“违建”别墅1185套。加上地方媒体在“拆违”期间即时报道中提及的其他违法建筑，实际“拆违”高于央视披露的数量。此外，还有一些未拆但做了其他处置的违法建筑。

这场看似突如其来，实则酝酿已久的风暴过后，从中央到地方的有关领导机关，都在总结和反思其中的教训。陕西省委为此在全省范围开展“讲政治，敢担当，改作风”的专题教育活动。

应该说，这项教育活动是必要的。

对总书记的指示和批示，时任省市党政主要负责同志，不作认真学习研究和具体安排部署，只是简单地批转下去，最后将任务落到一个退居二线的市政府咨询员头上，实在是太不重视了！当下面将“违建”情况汇报上来后，又不做认真核查，将虚假不实的材料一级级呈报上去，实在是敷衍了事！平日里说的“要与党中央在政治上保持高度一致”之类的话，成了层层空转的政治戏语！

秦岭北麓“违建”问题存在好些年了，省市领导也换了好几茬。之所以整而未治，禁而不绝，就是有些领导干部不敢担当，生怕动静弄得大了，会伤害到某些人的利益。   

长期形成的官僚主义、形式主义，使一些领导干部对非常显眼的现象，会视而不见，或熟视无睹，以至庸懒成风。虽然有的违法建筑名义上是各类基地或文化旅游项目，实际早已成为私人别墅，但对于市区官员来说，其实只要稍稍亲力亲为一点，就在眼皮底下的这些披着“黄马甲”的一座座违法建筑，不会发现不了，也并非都无法解决。

不难理解，造成“违建”泛滥的局面，有发展观的问题，有政绩观的问题，也有官商勾结的腐败问题。而长期得不到根治的原因，要么是投鼠忌器，要么是新官不理旧账，要么是有自己的非法利益所在。

与这些问题相关，更为严重和根本的，是法治问题。

早在2003年，国务院有关部委就曾出台文件，禁止为别墅类项目供地。陕西省于2007年制定了秦岭生态环境保护条例，西安市于2013年与2016年也先后出台了秦岭生态环境保护条例和具体办法，还有一些配套的规范性文件。这么多的法律性文件，其中不少是省市自己量身定制的，秦岭保护不能说无法可依。

对这些法律法规实施情况，省市也曾进行过多次执法检查。但对检查中发现的问题，解决起来往往避重就轻，抓小放大。对一些严重的“违建”问题，往往是高高举起，轻轻放下，最后不了了之。

当有法不依、执法不严、违法不究，致使问题堆积如山时，只能靠中央的政治威慑力来解决。如果没有总书记的六次批示、指示和一抓到底的作风，没有中央高级别工作组的坐阵指挥，“秦岭”问题恐怕不会得到如今这样的解决。

秦岭生态环境的保护，不仅事关西安和陕西人民的切身利益，也是事关西部乃至全国生态安全的大事。正因为如此，人们发自内心地感谢总书记，感谢中央工作组，也感谢陕西省和西安市后来雷厉风行的“拆违”行动，还秦岭一个本来面貌，还社会一个应有公道！

感谢和庆幸之余，有识之士认为，在总结经验教训时，应该把讲政治与讲法治结合起来，站在落实中央全面推进依法治国方略，实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，反思问题，查找原因，实事求是，汲取教训，从根本上避免类似问题的再次发生。

比如，不能把法律仅仅当成一个装潢门面的东西，更不能作为权力寻租的工具，而应该坚持科学、民主、依法立法，使法律真正成为统一、公正、透明、稳定的行为规范。

再如，“法行故法在”。不应把法律仅仅当成事后追责的依据，而应作为自始自终都必须遵循的准则。如果只立法，不行法，或者欺软怕硬，因人而异，就会出现守法者寡，效尤者众的状况。试想，如果大家一开始就严格遵守相关法律法规，哪会有后来的一系列问题呢？单纯的事后追责，容易使人产生侥幸心理，形成法不责众的局面。当受害者中裹挟着大量从众心理较强的百姓时，必然带来难以化解的后遗症。

又如，当因政府没有严格依法行政而造成严重后果时，必须由政府承担相应的法律责任。这次秦岭“拆违”过程中，有些建筑的法律手续是完备的，但手续办理过程中可能有这样那样的问题。这里面有腐败行为，也可能有上位法与下位法、前法与后法、实体法与程序法之间关系处理不当的问题。无论哪种情况，只要是政府的责任，就应该依法查究，这样才能“长记性”。否则，只讲领导的政治责任，不追究违法者（不一定是犯罪）的法律责任，恐难杜绝后患。

还有，处理严重违法事件时，可以借助中央政治权威的力量，形成强大震慑，迅速打开局面。但在具体划分是否违法的界限时，只能将公开施行的法律法规作为依据，不能将中央领导的内部指示作为“拆违”划线的杠子；“拆违”的每个决定，必须是具有法定职权的政府部门按照法定权限和程序作出；“拆违”的具体行动，应该严格依法进行，不能用违法手段对付违法行为。这既是一个法治国家解决问题的常识和底线，也是衡量各级领导是否真的讲政治、敢担当的标志。如果一味强调“拆违”是中央的要求和领导的指示，很可能是在高调“讲政治”的幌子下掩盖“不担当”的真实动机；为了一时的“效率”而搞“运动式执法”，在法定程序和时限上“偷工减料”，难免落下一地鸡毛。当可能涉嫌贪腐的官员们在“讲政治”的大旗下噤若寒蝉，当把要求政府依法处置和合理赔偿的利益相关人拒之门外时，他们心里埋怨的又会是谁呢？

与之相关的环保评估、产权认定、赔偿标准等法律问题，还有很多。

“秦岭”的问题表明，因为大家都没把法律当回事，最后靠高层三番五次发令，才得以解决。这是现实中法治问题演变为政治问题的典型案例，其中隐含着这样的危险逻辑：因为不讲法治，就得靠讲政治；因为事事都强调要讲政治，结果大家更不讲法治。因为只讲政治不讲法治，越发显得政治管用，法治无用。功能是“用进废退”的，权威是“此消彼长”的。你老不用它，它的功能慢慢就废了；这样的权威小了，那样的权威就大了。其实，讲政治在这件事上就是要讲法治，讲法治在中国就是最大的政治。因为政治与法治是党和人民意志的体现，两者应该是相辅相成的。世上再英明的领导，也不可能对天下所有事都亲力亲为。无论什么事情，若都要等到中央领导发话甚至三番五次发话才能解决，国家的治理会是一个什么状况！

有人会问，现在的实际情况是，连中央高层三令五申都难以解决的问题，靠讲法治还管用吗？谁能保证法治就一定公正合理呢？应该说，这是中国目前最大的问题，也是许多人的困惑和担忧所在。

我们知道，讲政治的价值取向是顺从，讲法治的价值取向是公正。前者的本质是权力导向，后者的本质是规则导向。在传统国家中，习惯把法治问题政治化；现代国家中，则倾向于把政治问题法治化。在人治国家，讲法治不一定管用，也不一定公正合理。但在法治国家，情况就不一样了，因为法律要体现真正的民意，并具有至高无上的权威，法律之上无个人，法律之外无组织。

不可否认，由传统的人治社会向现代的法治社会转变，是一个艰难而漫长的过程，不可能一蹴而就。正因为如此，我们才更应该共同努力，砥砺前行。在中国这样一个由传统社会向现代社会转型的国度中，政治取向与法治取向有一致的时候，也有不一致的时候。遇到一致时好办，遇到不一致时，则需要权衡局部与全局，兼顾当前与长远，总的原则应该是由单纯的讲政治向既讲政治也讲法治转变。这样，才可以防止随意性和反复性，避免过度的政治投机和治乱相因的恶性循环，使国家稳步迈入长治久安的轨道。

9 i5 ^0 ?4 E% y2 S; B7 r                                                               宋昌斌（陕西省政府法制办原主任 ）     2019年1月14日
9 U) I1 Q9 J$ r4 P4 r       原创： 宋昌斌   来源：我们的麦田  美篇

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