村委会内部管理行为的规定不能对抗合同第三人

杨东峰

——江苏徐州中院判决张兆民诉沛县双楼村委会民间借贷纠纷案

% `9 L0 C( z5 C8 }7 m, l7 v# g) E裁判要旨
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6 d" A4 t, u9 c( {村民委员会组织法关于村民小组的经营管理等事项的办理需召开村民小组会议的规定，约束的是农村集体组织的内部管理行为，在不损害国家及社会公共利益的情况下，村委会不能以未经三分之二村民同意抗辩合同无效。
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案情
  
1998年5月1日，原沛县安国乡张双楼村民委员会陈庄村民小组为修建本村民小组的下水道，经该村民小组组长朱信朋向原告张兆民借款15500元，并出具借款单1份，同时约定“本借款计息，以年息百分之三十计息。本借款计息自借款之日起，到归还本利息还清止”。2002年，沛县安国乡张双楼村民委员会变更为沛县安国镇双楼村民委员会。2009年6月26日、2010年3月2日、2010年11月12日经沛县安国镇双搂村7个村民小组的联队会计梅良勤分别偿还5500元、500元、5000元，但未说明偿还的是本金还是利息。
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3 T. M# z2 G+ w: }, r7 c- V原沛县安国乡张双楼村民委员会陈庄村民小组向原告张兆民借款时，未经该村民小组会议讨论决定。
  
5 P' o: `  W$ j- R7 z* `) V原告认为，原沛县安国乡张双楼村民委员会陈庄村民小组是被告的下属单位，其行为产生的法律后果应由被告承担，故请求法院判令被告偿还借款本金15500元、利息54100元。
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1 A  c8 w1 x/ M- B被告则以借款合同未经三分之二村民同意抗辩借款合同无效，请求驳回原告的起诉。
  
- H) L- }3 }8 u6 _裁判
  
江苏省沛县人民法院审理后认为，关于借款合同的效力及被告的责任范围问题。合同法第五十二条第一款第（五）项规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。村民委员会组织法第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意……属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”被告村民小组向原告张兆民借款时未按村委会组织法规定的程序办理，故原告张兆民与被告签订的借款合同属无效合同。原告的损失根据相关规定，按中国人民银行公布的1年期基准贷款利率分段予以计算。故判决：被告沛县安国镇双楼村民委员会返还原告张兆民借款本金15500元，并赔偿原告张兆民利息损失（1998年5月1日至本判决确定的给付之日的损失，按中国人民银行公布的1年期基准贷款利率分段予以计算，计算后扣减被告已给付的11000元)。
  
上诉人张兆民不服上述民事判决，向江苏省徐州市中级人民法院提起上诉。
  
徐州中院二审后认为，关于合同效力问题，村民委员会组织法第二十八条关于村民小组会议等的规定，约束的是农村集体组织的内部管理行为，不能对抗第三人，故原判决据此认定借款合同无效不妥，应予纠正。关于借款利率问题，对张兆民借款利率中未超出中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率的4倍的，按约定履行，超出中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率的4倍的，按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率的4倍计算利息。徐州中院于2013年7月23日判决撤销原判并判决沛县安国镇双楼村民委员会于本判决生效之日起十日内偿还张兆民借款15500元及利息。
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评析
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从合同的相对效力原理出发，对无效合同应当做非常严格的限制。既然合同一般不会具有涉它性，不会直接影响第三人的利益，合同就不能轻易认定无效，除非合同双方当事人恶意串通严重损害国家利益、社会利益。最高人民法院合同法解释(二)第十四条规定“合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”。因此，只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定才会必然导致合同无效。但何为效力性强制性规定，在司法实践中怎样识别效力性规范和强制性规范，我国法律、行政法规及司法解释并未加以明确。
  
/ b, V% f, o# S4 [: Z" \" I《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第十五条规定“正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的‘违反法律、行政法规的强制性规定’，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据合同法解释（二）第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力”。
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  m6 |6 c. X0 T* q" r) D0 N/ r实践中，区分强制性规范与效力性规范应从以下几个方面进行分析：首先，看法律、行政法规有无明确规定。法律、行政法规明确规定违反某一强制性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性强制性规定。其次，看强制性规定的立法目的和违反该规定的后果。若某强制性规定立法目的是保护国家利益与社会公共利益，违反该规定将损害国家利益或社会公共利益，则该规定属于效力性规定。若某强制性规定虽然也有保护国家利益与社会公共利益的目的，但违反该规定并不必然损害国家或社会公共利益，而只是损害当事人的利益，则该规定就属于管理性规定。最后，看强制性规定所禁止的对象。若某强制性规定所禁止的对象是合同行为本身，即只要这些合同行为对应的交易发生，就会损害国家利益或者社会公共利益，则该规定属于效力性规定。
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' ~( H1 U4 f# y3 s2 g0 u# o本案案号：（2012）沛朱民初字第0049号，（2013）徐民终字第293号
  
案例编写人：江苏省徐州市中级人民法院 李晓东
" k3 T* J  I- q- W8 M  人民法院报20140508-6

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